第一次世界大战爆发后，北洋政府内部围绕参战问题，曾引起过极大的争议。主战派有梁启超(在野政治家，研究系领袖)、段祺瑞(国务院总理)。梁启超主张参战，而迷信“武力统一”的段祺瑞除了接受这个想法，还有两个企图:第一，通过参战而获得协约国的借款;第二，通过参战强化皖系军阀的军政实力，打压反对派，实现“武力统一中国”的美梦。
反战派也大有人在，如总统黎元洪、副总统冯国璋、很多省的实际支配者、一部分中央文官、孙中山、唐绍仪、国会中的丙辰俱乐部(丙辰俱乐部可以算做中华革命党的化身，以林森、居正、田桐为主)，以及各省商民团体，还有在野社会贤达康有为等。但这些众多的反对者在北洋政府中并无实力。
直到1917年8月14日，被段祺瑞把持的北洋政府正式对德国、奥匈、土耳其等同盟诸国宣战。但从此时到1918年11月11日“一战”结束，中国并未派军队到欧洲战场参加“一战”。为此，段祺瑞被称为对外“宣而不战”。在国际上，协约国方面也有人嘲讽中国“参战不力”，或指为“理论参战者”。日本代表更是在巴黎和会上振振有词，指责中国“未出兵，宣而不战，应不下请帖，不为设座”。那么，段祺瑞为何未能派兵参加“一战”呢?
究其原因，应该归结于段祺瑞政权对于列强的畏惧。段祺瑞首先对德国的畏惧，导致他迟迟不敢对德宣战。19世纪70年代第二次工业革命后，德国后来居上，当时的德国是欧洲第一工业大国，世界第二工业大国(美国第一)。1888至1890年，段祺瑞曾经留学德国三年学习炮兵，对德国的强大感同身受，甚至深感震撼。段祺瑞曾经有一段时间是亲德的。1913年3月10日，段祺瑞与德国捷成洋行签订两亿余两的借款合同，用于购买军火镇压国内的革命运动。1914年7月，第一次世界大战爆发之时，他认为凭借德国的国力，获得胜利是毋庸置疑的。至少在1917年以前，他对出兵参加一战并不积极。
其次，是对于日本的畏惧。日本鼓励中国参战，既可以用“共同反德”为幌子掩盖侵华之面目，还可以消除美国在华的影响。日本暗示段祺瑞，中国参战，不需要直接出兵欧洲，只需要派遣华工到欧洲即可。同时愿意派遣教官训练中国军队，拿出军火装备中国军队，向中国提供贷款。
再次，是对于美国的畏惧。“一战”期间，美国食言未给予段祺瑞以财政支持。从1917年4月起，段祺瑞就一再通报美国大使芮恩施，中国愿意提供协约国所需要的一切人力资源，并且打算运送80个团约12万军队赴欧参战，希望美国给予两亿银元的借款。美国政府刚开始“深表同情与理解”，并一度考虑给予五千万银元的借款。为敦促中国参战，芮恩施与国务卿蓝辛均曾对中国暗示，将提供财政援助。中国驻美公使顾维钧也曾经向段祺瑞报告，美国将借给中国两亿银元。法国驻中国武官对此建议表现出极大的兴趣和热情，法国驻美大使茹色兰也敦促美国借款给段祺瑞，并许诺，等法国向日本订购的四艘船建造完毕后，可用来运送中国军队赴欧参战。但后来，美国基于种种考虑，尤其担心日本借此在华问题上取得主动权，使自己同日本在华争霸中陷于被动地位，而未实施援助。
另外，对于欧洲同盟国列强反对中国出兵的声音，段祺瑞也不能置之不理。英国军政界一直反对中国派兵参战，英国海军部警告外交部说，由于船只匮乏，这个计划不应受到鼓励。结果，段祺瑞“运送12万军队赴欧参战计划”，至1918年4月胎死腹中了，最后只提供了一些物资援助并派遣了20万劳工赴欧以挖战壕等方式助战。
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